Zum Gesetzentwurf der Thüringer Landesregierung zum Thüringer Gesetzes zur Reform der Gefangenenvergütung im Justizvollzug und zur Anpassung weiterer Vorschriften des Justizvollzugs nimmt der Thüringer Richterbund (TRB) wie folgt Stellung:
Der TRB begrüßt, dass der Gesetzentwurf die vom Bundesverfassungsgericht konkretisierten Anforderungen an ein schlüssiges Resozialisierungskonzept aufgreift und die Gefangenenvergütung sowie die gesetzlichen Regelungen zur Beschäftigung grundlegend weiterentwickelt.
Ob die Neuregelung den verfassungsrechtlichen Anforderungen dauerhaft genügt, wird vor allem davon abhängen, ob das gewählte Konzept tatsächlich zur Resozialisierung beiträgt. Insoweit kommt der vorgesehenen wissenschaftlichen Evaluation besondere Bedeutung zu. Diese dürfte allerdings nicht einfach sein, da die Beschäftigung nur einen Baustein des gesamten Resozialisierungskonzepts darstellt. Zu berücksichtigen ist zudem, dass es bereits heute teilweise schwierig ist, geeignete Gefangene für vorhandene Arbeitsplätze zu finden, etwa wegen Drogenproblemen, Verhaltensauffälligkeiten, Sprachbarrieren oder fehlender Gewöhnung an geregelte Arbeit.
Im Einzelnen:
1. Angemessene Vergütung
Der Gesetzentwurf verfolgt überzeugend den Ansatz, monetäre und nichtmonetäre Vergütungsbestandteile miteinander zu verbinden. Die Anhebung der Eckvergütung um zwei Drittel stellt dabei einen deutlichen Fortschritt dar. Hinzu treten Freistellungstage, eine Ausgleichsentschädigung sowie erstmals die Möglichkeit eines teilweisen Erlasses von Verfahrenskosten. Dadurch entsteht ein Anreizsystem, das stärker als bisher auf nachhaltige Resozialisierung ausgerichtet ist. Diesem Gesamtansatz ist zuzustimmen. Er entspricht zugleich der vom Bundesverfassungsgericht geforderten Einbindung der Gefangenenvergütung in ein schlüssiges Resozialisierungskonzept.
2. Sozialversicherung
Der Gesetzentwurf verbessert die Vergütung, löst aber die sozialversicherungsrechtlichen Probleme nur teilweise. Insbesondere bleibt eine Einbeziehung in die gesetzliche Rentenversicherung weiterhin aus. Hinsichtlich der Arbeitslosenversicherung verweist der Gesetzentwurf lediglich auf einen etwaigen Arbeitnehmeranteil, soweit Beiträge überhaupt zu entrichten sind. Die grundlegenden sozialversicherungsrechtlichen Fragen können letztlich nur bundesgesetzlich gelöst werden.
3. Abstandsgebot zur Sicherungsverwahrung
Die ausdrückliche Berücksichtigung des verfassungsrechtlichen Abstandsgebots im Gesetzentwurf ist grundsätzlich zu begrüßen. Unabhängig von den gesetzlichen Vorgaben wird das Abstandsgebot nicht allein durch den Gesetzestext, sondern maßgeblich durch dessen tatsächliche Umsetzung bestimmt. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Vollzug der Sicherungsverwahrung stellen sich daher nicht nur als Frage der gesetzlichen Ausgestaltung, sondern auch der tatsächlichen Vollzugsbedingungen. Insoweit besteht in Thüringen seit Jahren Handlungsbedarf! Eine den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts entsprechende bauliche und personelle Ausgestaltung des Sicherungsverwahrungsvollzugs setzt voraus, dass hierfür die notwendigen Haushaltsmittel bereitgestellt werden. Es wäre zu begrüßen, wenn die nunmehr angestoßene gesetzliche Fortentwicklung der Gefangenenvergütung zum Anlass genommen würde, auch die tatsächlichen Rahmenbedingungen des Sicherungsverwahrungsvollzugs nachhaltig zu verbessern.
Ein Widerspruch zwischen der vorgesehenen Harmonisierung der Regelungen des ThürSVVollzG mit denen des ThürJVollzGB und dem verfassungsrechtlichen Abstandsgebot ist nicht zu erkennen. Das Abstandsgebot betrifft in seinem Kern die therapeutische Ausrichtung des Vollzugs der Sicherungsverwahrung und die hierauf bezogene besondere Betreuung der Untergebrachten. Die nun vorgesehenen Angleichungen, insbesondere bei der Vergütung sowie bei den Regelungen zu Trennung, Sicherheit und Ordnung berühren das Abstandsgebot zwar ebenfalls, jedoch eher in Randbereichen. Eine unterschiedliche Ausgestaltung dieser Bereiche ist daher nicht allein deshalb geboten, um den erforderlichen Abstand zum Strafvollzug zu wahren. Die vorgesehene Harmonisierung begegnet insoweit keinen grundsätzlichen Bedenken.
4. Abschaffung der allgemeinen Arbeitspflicht
Bemerkenswert ist, dass der Gesetzentwurf selbst darauf verweist, dass bereits bisher die Arbeitspflicht praktisch kaum durchsetzbar gewesen sei und zugleich rund zwölf Prozent der Gefangenen mangels vorhandener Arbeitsplätze überhaupt nicht beschäftigt werden konnten.
Vom Wegfall der allgemeinen Arbeitspflicht sind keine wesentlichen Auswirkungen auf den Vollzugsalltag oder die Sicherheit zu erwarten. Bereits heute ist ein Teil der Gefangenen aufgrund persönlicher Problemlagen oder fehlender Stabilität nicht oder nur eingeschränkt in der Lage, einer geregelten Beschäftigung nachzugehen.
Für diejenigen Gefangenen, die tatsächlich kontinuierlich und produktiv arbeiten können, dürfte das im Gesetzentwurf vorgesehene Anreizsystem ausreichend sein, um auch künftig eine Beschäftigung attraktiv zu machen.
Mit einem deutlichen Rückgang der Beschäftigungsquote infolge des Wegfalls der Arbeitspflicht wird seitens des Vollzugs nicht gerechnet. Die erhöhten monetären und nichtmonetären Anreize dürften vielmehr dazu beitragen, dass ein erheblicher Teil der arbeitsfähigen Gefangenen auch ohne gesetzliche Verpflichtung weiterhin einer Beschäftigung nachgehen wird.
5. Begrenzte Beschäftigungsmöglichkeiten
Hier liegt vermutlich die größte praktische Herausforderung des Gesetzentwurfs.
Wenn Vergütung, Freistellungstage und Verfahrenskostenerlass an Beschäftigung anknüpfen, dürfen Gefangene nicht allein deshalb benachteiligt werden, weil keine geeigneten Arbeitsplätze vorhanden sind.
Der Gesetzentwurf selbst weist darauf hin, dass im Jahr 2024 durchschnittlich 158 Gefangene ausschließlich wegen fehlender Beschäftigungsmöglichkeiten keiner Arbeit nachgehen konnten. Die Frage fehlender Beschäftigungsmöglichkeiten ist von der zuvor angesprochenen möglichen Entwicklung der Beschäftigungsquote zu unterscheiden. Während dort ein Rückgang der Arbeitsbereitschaft infolge des Wegfalls der Arbeitspflicht in den Blick genommen wird, geht es hier um die Frage, ob für arbeitswillige und arbeitsfähige Gefangene ausreichend geeignete Arbeitsplätze zur Verfügung stehen.
Soweit tatsächlich zusätzlicher Bedarf besteht, sollten vorhandene Arbeitsplatzkapazitäten entsprechend erweitert werden. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass bereits heute teilweise nicht fehlende Arbeitsplätze, sondern ein Mangel an Gefangenen besteht, die für die vorhandenen Beschäftigungsmöglichkeiten geeignet sind. Ein darüber hinausgehender Bedarf wird durch die Entwicklung weiterer Beschäftigungsmöglichkeiten, aber auch durch die Bereitstellung entsprechender finanzieller Mittel zu bewältigen sein.
6. Verwaltungsaufwand
Der Gesetzentwurf geht davon aus, dass keine personellen Auswirkungen entstehen und lediglich vor Inkrafttreten Anpassungen der Lohnbuchhaltungssoftware erforderlich werden.
Mit einem erhöhten Aufwand ist jedoch vor allem in der Einführungsphase zu rechnen. Nach Etablierung der neuen Abläufe dürfte sich der Verwaltungsaufwand wieder auf dem bisherigen Niveau einpendeln. Voraussetzung für eine praktikable und rechtssichere Umsetzung ist allerdings eine gut vorbereitete digitale Abbildung der neuen Regelungen. Diese sollte durch eine umfassende Schulung der mit der Anwendung befassten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter begleitet und mittels technischer Ausstattung sichergestellt werden, insbesondere vor dem Hintergrund der Evaluation.
7. Bestimmtheit der Vergütungsstufen
Der vorgesehenen Ausgestaltung der Vergütungsstufen ist grundsätzlich zuzustimmen. Die gesetzliche Differenzierung der Vergütung wurde vom Bundesverfassungsgericht gerade gefordert und sollte daher nicht lediglich Verwaltungsvorschriften überlassen bleiben. Die verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe in § 30 Abs. 4 ThürJVollzGB-E und die damit verbundenen Beurteilungsspielräume sind im Verwaltungsalltag nicht ungewöhnlich, sondern zum Teil sogar unabdingbar. Gegenüber der bisherigen Praxis, bei der die einzelnen Justizvollzugsanstalten die Zuordnung der Tätigkeiten weitgehend eigenständig vorgenommen haben, dürfte allein die gesetzliche Festlegung der Kriterien vielmehr zu einer stärkeren Vereinheitlichung beitragen. Ergänzende Verwaltungsvorschriften können für die praktische Anwendung hilfreich sein, erscheinen aber nicht als Voraussetzung für eine hinreichend einheitliche Handhabung.
Schlussvotum des Thüringer Richterbundes
Der Thüringer Richterbund (TRB) begrüßt, dass der Gesetzentwurf die vom Bundesverfassungsgericht konkretisierten Anforderungen an ein schlüssiges Resozialisierungskonzept aufgreift und die Gefangenenvergütung sowie die gesetzlichen Regelungen zur Beschäftigung grundlegend weiterentwickelt. Insbesondere die deutliche Anhebung der Eckvergütung, die stärkere gesetzliche Verankerung der Ziele der Gefangenenarbeit, die Einbeziehung zusätzlicher nichtmonetärer Anerkennungsformen sowie die vorgesehene Evaluation stellen insgesamt einen überzeugenden Schritt zur Stärkung des Resozialisierungsgedankens dar. Ungeachtet dessen sollten auch die personellen und baulichen Rahmenbedingungen des Justizvollzugs insgesamt weiterhin in den Blick genommen und die hierfür erforderlichen Mittel bereitgestellt werden.
Entscheidend wird letztlich sein, ob die Neuregelungen die beabsichtigte resozialisierende Wirkung tatsächlich entfalten. Für die praktische Umsetzung erscheinen insbesondere eine bedarfsgerechte Bereitstellung geeigneter Beschäftigungsmöglichkeiten sowie eine gut vorbereitete digitale Umsetzung und Schulung der beteiligten Mitarbeiter erforderlich.
Vor diesem Hintergrund sollte die gesetzlich vorgesehene wissenschaftliche Evaluation konsequent genutzt werden, um die Auswirkungen der Reform zeitnah zu überprüfen und gegebenenfalls nachzusteuern. Einzelne Fragen der praktischen Umsetzung werden nämlich erst die Vollzugspraxis beantworten können und sollten daher im Rahmen der vorgesehenen Evaluation kritisch begleitet werden.